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樓繼偉談財稅改革思路直接稅為主不是方向
文/《財經國傢周刊》記者 韓潔 劉明霞
樓繼偉3月出任共和國第11任財政部長，如今已過半年。
這半年，恰逢中國經濟增速放緩，導致財政收入增幅偏低，尤其是中央財政收入一度出現負增長，收支矛盾突出；與此同時，財政資金使用效率不高等問題凸顯，經濟社會發展的一些深層次問題更多地指向深化財稅體制改革。
對樓繼偉來說，擺在他面前的一項任務就是研究制定中國新一輪深化財稅體制改革的方案，這也是國務院向財政部提出的硬性任務。
作為參與設計瞭1994年分稅制改革的一名"老兵"，樓繼偉將續寫自己在體制改革方面的"新傳"。樓繼偉曾做過9年的財政部副部長，此後又管理主權財富基金投資5年，他對財政和金融兩個領域的熟知，令各界對中國下一步財稅改革充滿期待。
深化財稅改革最大的難點在於如何重構中央和地方的財政關系。隨著年初樓繼偉新著《中國政府間財政關系再思考》的出版，其對中央和地方之間財稅關系調整的思路也浮出水面。
而他對攻堅克難的決心，正如他在書中所言：財政一半是"財"，另一半是"政"，如果說以往的改革，主要涉及"財"，也觸及"政"，那麼下一步，"政"是繞不過去的。
作為"市場改革派"的代表，樓繼偉被很多人視為"最專業和最懂市場"的財經高官。6月，他在向全國人大常委會作2012年中央決算報告時提出，要"把財政該管的管住、管好，不該管的放開、放到位，在更大程度、更廣范圍發揮市場機制的作用，進一步發揮好中央與地方兩個積極性。"這一表述也傳遞出財稅改革助力市場經濟發展的重要信號。
這半年，樓繼偉也延續其"學者型官員"的本色。7月，他憑借論文《中國需要繼續深化改革的六項制度》獲得第十五屆孫冶方經濟科學獎，這是中國經濟學界公認的最高榮譽。事實上，早在1994年他就曾憑《建立一個規范、有效的財政新體制》一文獲得過這一獎項。
當前，中國經濟正處在轉型升級的關鍵期，如何推進財稅體制改革，通過簡政放權、深化改革更多激發市場活力，關系著中國經濟未來。十八屆三中全會召開在即，新一輪財稅體制改革的鼓點即將密集敲響。未來財政宏觀調控將會有何新變化？財政收入增幅放緩是否會影響民生支出？下一步財稅改革的方向如何？針對社會關註的財稅焦點問題，樓繼偉日前接受瞭記者的采訪。
財政收入將轉入中速增長
7月20日，莫斯科舉行的二十國集團財長和央行行長會議上，針對一些與會代表提出的希望"中國經濟增速再快一些"觀點，樓繼偉給予直接回應："我告訴他們，你們別想，你們的功課需要自己完成。"
樓繼偉的觀點進一步表明本屆政府對中國經濟增速下滑容忍度的提高。正如他此前在第五輪中美戰略與經濟對話上的發言所講，針對當前經濟形勢，今年中國不會出臺大規模的財政刺激政策，會在保持財政赤字總規模不變的前提下，著眼促進經濟增長和就業，做一些政策微調，更多精力將用在推動下一輪財稅改革。
經濟增速的回落，也迫使中國必須學會適應財政收入增速的下滑。1994年分稅制改革後，中國財政收入出現持續多年的高速甚至超高速增長現象，動輒百分之二三十的增速達到或超過同期GDP的增速。但隨著經濟增速的放緩，今年收入增速開始低於同期GDP增速，表明中國財政收入已告別以往的高增長時代。
《財經國傢周刊》：2013年1至7月，全國公共財政收入8.04萬億元，比2012年同期增長8%，增速回落3.6個百分點。其中，中央財政收入3.83萬億元，同比僅增長2.6%。如果按照這樣的增速，中央財政收入有可能無法完成預算收入。如何看待財政收入增速放緩？今年能完成全年財政收入預算目標嗎？
樓繼偉：今年以來，全國財政收入增速放緩，特別是1至7月中央財政收入增長2.6%，比7%的預算目標低瞭4.4個百分點，在進度上慢瞭一些。主要原因是受經濟增長放緩的影響，主要經濟指標增幅出現回落，影響瞭財政收入的增長。今年進一步擴大瞭營改增的試點區域和行業，出臺實施小微企業所得稅優惠，提高增值稅和營業稅起征點等減稅政策，對今年財政收入形成一定影響，並主要體現為中央財政減收較多。同時，全球經濟復蘇緩慢，我國外貿進出口增長明顯放緩，進口環節稅收增速出現大幅回落。此外，去年年初石油特別收益金入庫額較高等一些特殊因素，導致去年上半年財政收入增長快、基數相對較高，也對今年上半年財政收入增速產生一定影響。
從全年收入走勢看，7月份中國制造業采購經理指數(PMI)為50%以上，經濟回暖趨勢明顯，貿易狀況也在變好。中央財政收入近兩個月增幅已有所回升。後幾個月中央財政收入累計增幅將會逐步提高，所以不能說完不成全年預算。總體來看，今後一段時間，財政收入可能轉入中速增長。
《財經國傢周刊》：今年以來，在保證經濟平穩增長方面，財政政策發揮瞭重要作用。現階段如何利用財政政策促進產業結構調整？哪些是政策鼓勵的方向？
樓繼偉：下一步，財政部門將繼續按照中央的決策部署，綜合運用財稅政策工具，在穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節，發揮更大的作用。
為貫徹落實中央八項規定，政府帶頭過緊日子，今年中央部門在"三公經費"預算隻減不增的基礎上，進一步將一般性支出壓減5%。
在壓縮一般性支出的同時，把更多的財力用於保障和改善民生，用於支持和鼓勵戰略性新興產業發展，推動傳統產業轉型升級，促進產業結構調整和經濟發展方式轉變。
比如，支持實施"寬帶中國"戰略和"信息惠民"工程，促進信息消費；支持節能環保產業發展，促進培育對環保產業的剛性需求；通過采取設立鐵路發展基金、安排鐵路過渡性補貼等措施，加快推進鐵路建設，提高鐵路貨運能力。
從今年8月1日起，對月銷售額不超過2萬元的增值稅小規模納稅人和營業稅納稅人，暫免征收增值稅和營業稅，減輕企業負擔。支持小微企業，就是支持就業，這也是保障和改善民生的重要內容。同時，進一步清理和規范行政事業性收費，會同有關部委下發通知取消和免征瞭部分行政事業性收費，並降低瞭出入境貨物檢驗檢疫等項目的收費標準。近日又下發通知，決定從10月1日起，降低20項行政事業性收費項目的收費標準。
民生支出應"雪中送炭"
對處於深度轉型調整期的中國而言，財政收入增速的放緩會倒逼政府走上"過緊日子"的正常軌道，也帶來瞭提高財政資金績效，更公平和有效保障和改善民生的新課題。
根據年初預算安排，今年中央財政用於教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性安居工程、文化等與人民群眾生活直接相關的民生支出，合計達到15712.5億元，比上年預算數增長13.5%，比上年決算數增長9.6%。中央對地方稅收返還和一般性轉移支付，大部分也都用於保障和改善民生。
在財政收入增幅下降的背景下，財政支出，特別是保障改善民生的支出"剛性"增長，體現出政府保障民生的決心。但如此大規模的財政支出，如何提高資金使用效率至關重要。
"目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人。"今年3月，樓繼偉履新後的首次公開演講，指明瞭下一步提高民生資金使用績效的改革方向。
《財經國傢周刊》：財政收入增速放緩是否會影響民生支出進度？在目前經濟情況下，什麼才是合理的民生支出？
樓繼偉：保障和改善民生是公共財政的優先方向。財政收入增速放緩，必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點，今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。
目前經濟情況下，保障和改善民生應盡力而為、量力而行，首先要有多少錢辦多少事，不能超過財政收入能力安排支出。因為超過財政收入能力的支出是不可持續的，這一點是財政的基本原則。
同時，民生支出要守住底線，突出重點。守底線就是保基本，要"雪中送炭"，而不是"錦上添花"，要考慮財政收入的可持續性。
當前在財政資金安排上，有些支出不太符合實際，有的具體項目不盡合理。今後編制預算要根據實際情況確定支出重點，滿足人民群眾的迫切需要。同時，要對一些項目支出進行評估，看是否達到瞭預期目標。如果沒有達到，就要做一些調整，提高財政資金的使用效益。
比如對義務教育的投入，有的地方公立學校校舍豪華，有的地方很多孩子擠在一個地方上學，很容易看出什麼是"雪中送炭"，什麼是"錦上添花"。教育投入要更多用在解決農民工隨遷子女就學、改善集中連片貧困地區辦學條件上。
靠地方債解決"吃飯"問題將會走向不歸路
目前，新一輪大規模政府債務審計正在各地抓緊進行，此次審計的一項重要任務是摸清地方政府債務的"傢底"。
今年以來，伴隨中國經濟增速的放緩，中國地方債風險問題已成西方一些國傢"唱空"中國經濟的重要理由。
早在3月，樓繼偉曾首次披露下一步加強地方政府性債務管理的思路。他表示，將通過調研，針對不同類型地方債分門別類采取政策。力求先制止住地方政府債務擴張的趨勢，之後會研究完善地方政府債務管理制度，總的方向是"給地方政府開一條正道，堵住那些歪門"。
此後幾個月，他多次強調要采取一系列措施綜合發力，切實防范財政金融風險，其中包括推進政府會計改革，加快建立政府財務報告制度，將地方政府債務分類納入預算管理，以及建立規范的地方政府舉債融資機制等舉措。
《財經國傢周刊》：今年以來一些地方出現資金困難情況，地方債務問題引發社會關註。目前中國地方債務總體規模究竟有多大？是否存在債務違約風險？
樓繼偉：目前地方政府性債務數據還在進一步核實中。從掌握的情況看，我國地方政府性債務風險總體還是可控的，但局部地區風險也不容忽視，前期債務增長較快的地方問題較大。目前，我們正在加強和一些地方政府溝通，審計署也在進行新一輪債務審計。
防范和化解地方債風險，首先要規范發債，發行地方債隻能用於建設性支出，不能用於吃飯，即經常性開支。經常性開支如果需要靠債務來解決，就會走向不歸路，是絕對不行的。
其次，對地方舉借債務實行分類管理，公益性事業建設債務應以政府為主體，以後用公共財政收入來償還；收益性項目債務加強管理，用取得的收益來還債。對兩類債務都應有制度約束，中央適當加以控制。
此外，要將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務。
開啟稅改新時代
有不少人認為，新一輪財稅體制改革，有可能從稅制改革開始。而事實上，今年以來，以營改增為突破口，伴隨房產稅、資源稅、消費稅、個人所得稅等諸多稅種改革的加快推進，中國正在開啟稅改的新時代。
"1994年稅制改革是新中國成立以來規模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的一次稅制改革，基本上建立瞭與現階段社會主義市場經濟體制相適應的稅制框架。"在其新著《中國政府間財政關系再思考》中，樓繼偉如是說。
作為1994年稅制改革的參與者和見證者，如今樓繼偉正站在新的起點上，肩負掌舵新一輪稅制改革的重要使命。
《財經國傢周刊》：當前中國稅制結構一大問題是流轉稅比重太大，百姓衣食住行都繳納瞭很多稅，但這些稅都涵蓋在價格裡，導致百姓感覺稅負很高。如何能實現明白繳稅？中國是否會取消間接稅？
樓繼偉：根據稅負能否轉嫁，可將稅收分為直接稅和間接稅。間接稅的特點是貨物和服務的提供者可以通過提高價格或提高收費標準等方式轉嫁稅收負擔。由於間接稅是在交易環節繳稅，容易被交易雙方接受，稅源相對穩定，已成為許多國傢財政收入的重要來源。
我國的增值稅、營業稅和消費稅，美國的銷售稅，歐盟國傢的增值稅，澳大利亞、加拿大的貨物和勞務稅等都屬於間接稅。
我國不會取消間接稅。大部分國傢都是直接稅和間接稅並存，隻有個別國傢如美國，受其憲法限制以直接稅為主，歐洲也是間接稅比重大。
當然，我國直接稅比重低是事實，未來改革會增加直接稅比重，但間接稅為主的結構不會變。由於直接稅對企業和個人收入直接征稅，實際操作更困難。未來稅改，直接稅為主不是方向，公平、有效、簡潔的稅制結構才是方向。
《財經國傢周刊》：目前中國個稅免征額為3500元，全國有2400萬人納稅。而全球看，個稅實行普稅制。如何看待中國個稅政策，未來改革方向是什麼？
樓繼偉：個人所得稅是以個人取得的應稅所得為征稅對象所征收的一種稅，目前已成為世界上許多國傢和地區普遍開征的一個稅種。在建立和完善個人所得稅制度過程中，我國始終堅持"低收入者不納稅，中等收入者適當繳稅，高收入者多繳稅"的原則，而普稅制則是除瞭最貧窮的人外都要交稅，發達國傢個稅繳納面多為50%以上，這與我國稅收政策選擇並不一樣。
2011年6月，全國人大常委會通過關於修改個人所得稅法的決定，將工資薪金所得減除費用標準由每月2000元提高至3500元，並適當調整瞭工薪所得稅率結構。通過此次調整，工薪收入者的納稅面由約28%降至約7.7%，納稅人數由約8400萬減至約2400萬。
按照"十二五"規劃綱要，我國下一步個人所得稅改革2胎融資公司利率多少免費諮詢試算的方向是，由目前分類稅制轉向綜合和分類相結合的稅制，在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人傢庭負擔，如贍養人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現稅收公平。改革進程要視完善立法和加強征管能力情況而定。
《財經國傢周刊》：作為2013年稅制改革的突破口，營改增在推動中國經濟平穩發展和產業結構升級方面具有積極意義。繼今年交通運輸業和部分現代服務業營改增試點擴至全國後，鐵路和郵電通信業營改增何時推出？2015年能否全部實現營改增？
樓繼偉：營改增是推進財稅體制改革的重頭戲。這項改革去年1月1日起在上海開始試點，之後擴大到北京、江蘇等省市，今年8月1日改革試點推向全國。從試點運行情況看，營改增進一步消除瞭重復征稅，優化瞭稅制結構，降低瞭企業稅負。
營改增改革，一旦開始，就沒有辦法回頭，必須不停地向前推進。目前，交通運輸業和部分服務業已納入營改增試點范圍，相比之下如果不將鐵路運輸納入試點並進入抵扣鏈條，對鐵路運輸業來說是不公平的。
目前，財政部和國傢稅務總局正在積極做好出臺鐵路運輸和郵電通信行業試點方案的各項準備工作，預計今年年底或明年年初將這兩個行業納入試點范圍。同時，認真研究尚未納入試點范圍的其他服務業的改革方案，爭取2015年全面完成營改增改革。
從改革效果看，營改增進一步消除瞭重復征稅，優化瞭稅制結構，降低瞭企業稅負。今年上半年減稅規模超過500億元。如果改革全面實現，未來減稅規模將在數千億元。同時，先行試點地區服務業發展加快，吸納就業能力明顯增強。對於部分行業反映的稅負增加問題，相信隨著改革范圍的擴大和試點行業的增加，抵扣少的問題將會得到更好解決，改革效果會更加凸顯。
《財經國傢周刊》：營業稅屬於地方稅收最主要收入來源。營改增後，地方失去主體稅種，您認為未來該如何構建地方稅體系？
樓繼偉：營改增一旦覆蓋全部地區全部行業，將倒逼財政體制改革，中央和地方分配關系怎麼改，是擺在財稅部門面前的大題目。目前財政部正在研究深化財二胎房貸 二胎房貸銀行利率比較利率多少免費諮詢試算稅體制改革，其中包括如何構建地方稅體系。
哪些稅種構成地方稅的主體？應該講，房產稅是天生的地方稅。此外，資源稅、環境稅也可以做地方稅種。
從全球看，各國地方稅收入普遍存在收不抵支，都需要上一層政府向下轉移支付。在我國，要解決地方財政收入不足問題，除瞭構建地方稅體系，也要研究如何更好提高地方稅收征管能力。還可以通過做大中央與地方共享稅，以及壓縮合並專項轉移支付，增加一般性轉移支付等，增強地方財力保障。
樓繼偉簡介
1950年12月生，浙江義烏人。中國社會科學院研究生院數量與技術經濟系經濟系統分析專業畢業，獲經濟學碩士學位。1968年至1978年南海艦隊4009部隊戰士，首鋼總控室、北京自動化研究所工人。1978年至1984年先後在清華大學、中國社會科學院研究生院學習。後歷任國務院辦公廳調研室財金組主任科員、副組長；中國社會科學院財經物資經濟研究所成本價格室主任；上海市經濟體制改革辦公室副主任，國傢體改委宏觀調控體制司司長；貴州省副省長；財政部副部長、黨組副書記；國務院副秘書長、機關黨組成員兼國傢外匯投資公司籌備組組長；中國投資有限責任公司黨委書記、董事長兼首席執行官；財政部部長、黨組書記等職。第十八屆中共中央委員會委員。
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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-09-16/12452418915.shtml
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